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国内外市容环卫法规及标准对比的思考与启示

来源: 环境卫生工程
阅读 48 | 0 | 2020-03-24 |

城市市容环卫管理作为城市管理的重要组成部分,其水平也代表着城市现代化和文明程度,是一个地区/国家综合竞争力的重要衡量指标[1]。我国市容环卫标准颇有体系化趋势,许多文献对市容环卫标准进行了研究,如宋国君等[2]设计了“专业—流程—质量”三维体系框架及各专业分体系推进市容环卫法律法规与强制性标准统一管理;周民[3]以山东省泰安市为例,对我国标准化现状进行分析并提出建议;洪增林等[1]运用复杂系统理论,对市容环卫标准化管理进行系统构建设想。从检索的文献来看,我国尚未对国外先进的市容环卫标准化体系进行分析借鉴。

国务院在《深化标准化工作改革方案》中提出5项改革措施,即精简政府主导制定的标准体系、培育发展市场主体制定的标准体系、改革完善标准化管理体制等。同时,住建部制定实施国际标准“引进来”和我国标准“走出去”国家战略,全面启动构建强制性标准体系、研编工程规范等工作。本研究限定市容环卫的6个领域:清扫保洁、公共厕所、景观照明、户外广告与招牌、垃圾收集设施和垃圾转运站(不包含垃圾处理处置),进行国内外市容环卫法规和标准的对比。

1 国内外市容环卫法规标准对比分析

1.1 法规标准的数量、强制性、针对性、时效性

1.1.1 数量

英国、德国、美国、日本是世界市容环卫标准化的先驱,在景观照明、街道清扫和公共厕所等6个领域均建立系统全面的法规标准体系。例如,美国出台的《住宅、商业和机构性固体废物的储存和收集指南》和《废物转运站:决策手册》等法律规范;德国颁布的《柏林街道清洁法案》和《循环经济与废物管理法》等法规包含对环卫领域的制度规范;英国制定的相关法规有《环保法》《照明指南:外部环境》和《城乡规划(广告管制)规例》等;日本则实施《有关废弃物处理和清扫的法律》《日本广告条例》和《户外广告物法》等多部环卫相关法规。此外,世界其他国家也纷纷出台了环卫领域相关法规,如法国制定的《国家环境法典》、加拿大制定的《城市固体废物转运站建设导则》和《城市固体废物转运站/地方废物管理设施环境标准》等。通过对美国国家标准协会(ANSI)、英国标准协会(BSI)、德国标准化研究院(DIN)以及日本工业标准调查会(JISC)进行关键词搜索,得到美国、德国、英国、日本涉及环卫的标准分别为30、52、36、43个,我国市容环卫标准共计约44个,具体标准统计数据如图1所示。

图1 我国与典型国家主要市容环卫领域标准

图1 我国与典型国家主要市容环卫领域标准

1.1.2 强制性

以德国管理法律和标准框架体系为例,德国废物管理法律主要参照联邦德国颁布的BImSchV联邦排放控制条例,此外还有一系列的法规规章等,如《垃圾运输许可条例》、AbfVerbrG废物运输法等,与我国法规相对原则不同,其法规内容非常细化,某种程度已经完全达到或超过我国标准规定的深度,可直接按设计标准使用,且属强制性要求。除此之外还有一系列的标准,仅公共厕所就有VDI 6000-2—2007(带卫生间的设施工作场所)、VDI 6000-3—2007(带卫生间的设施公共建筑和会议厅)、VDI 6000-4—2006(带卫生间的设施旅馆房间)等,垃圾收运有DIN 30743—1995(废物处理技术特殊废物用容器的储藏和运输的负载辅助)、DIN 30741-1—1992(垃圾容器特殊垃圾容器800 L容量固体垃圾箱)等,其特点为标准细化,每一个环节或技术点均有详细标准,执行力较好、针对性较强,但其标准并没有强制性和非强制性区分。而目前我国市容环卫标准的强制性条文均散落在各标准中以黑体字体现,内容较少且原则性较强,执行力稍弱,尚未形成技术性法规。按照《深化标准化工作改革方案》的要求,我国正在进行强制性条文的研究和编制,拟不久将上升至法规层面。

1.1.3 针对性和时效性

以英国公共厕所标准为例,从不同情境的供应规模及卫生设备设计、卫生器具空间、卫生设备安装维护等不同方面均有详细标准,如BS6465-1—2006卫生及其相关设备的供应规模和卫生设备设计的实施规则,BS 6465-2—1996卫生器具空间要求实用规程,BS 6465-3—2006卫生设备卫生及其相关器具的选择、安装和维护用实施规则等。但我国公共厕所设计标准仅有CJJ 14—2016城市公共厕所设计标准,对每一个环节的使用针对性不如国外标准。除此之外,我国目前生活垃圾收集仅有CJJ 179—2012生活垃圾收集站技术规程、CJJ 205—2013生活垃圾收集运输技术规程,对目前分类垃圾房、装修垃圾收集点等收集设施缺少相应标准。

国内外涉及到市容环卫方面的基本法时效性均较长,标准则时效性相对较短,需不断修订。但鉴于我国市容环卫建设处于快速发展阶段,我国环卫标准的修订和制定频率相对于国外高,时效性相对短。

1.2 法规标准的内容

1.2.1 清扫保洁

德国《柏林街道清洁法案》中对街道清洁类型、清洁次数与频率进行明文规定,同时对道路除雪的时间与优先顺序、道路解冻剂湿盐的使用方法都做出详细规定,确保清扫保洁工作的效率;英国BS EN 16250-1街道清洁和城市废物管理服务的性能和验收水平第1部分一般要求和BS EN13019:2001+A1:2008路面清洁机器安全要求等标准为清扫保洁工作提供详细的技术支持;美国对清洁次数进行详细规定,如市区的路边、排水沟和主要的海滩区域要求清扫2次/周,居住区根据需要进行清扫,一般是2次/月。

参考CJJ/T 126—2008城市道路清扫保洁质量与评价标准等我国清扫保洁标准,主要对道路保洁类型和清洁度指标进行分类,并要求对一些特殊道路增加清扫频率,但未制定详细的清扫保洁作业规定。目前,我国一方面缺少相关基础性规定条文,另一方面缺少关于冬季服务的强制性条文,如规定融雪剂使用数量的底线等。

1.2.2 公共厕所

国外对公共厕所标准的出发点更多是效率考量和人文关怀,为提升国家公共厕所建设效率提供依据,也促进了公共资源共享的公众理念的建立。英国标准BS 6465-4—2010卫生设施及相关用具提供比例设计的业务守则中提出的厕位数量计算公式将潜在用户数、使用设施的时间和测量的时间段都规定在内,同时该标准第10条明确了婴幼儿和无障碍设施的设计规定;美国设置限时5 min的公厕[4];德国标准VDI 3818—2008公共卫生设施中提出对于不同场合建设残疾人厕位的规划指导值。

我国标准缺少婴幼儿和无障碍设施的基本要求,也欠缺公共厕所后期维护与管理的相关规定;公厕保洁水平或频率较低、未配置专职保洁人员、内部设备陈旧和坏损设备未及时更换等问题尚需进一步制定标准予以规范[5]

1.2.3 景观照明

国外景观照明规划是根据城市功能定位、人文经济和发展需求等制定的,如里昂城市照明规划制定充分结合当地的旅游产业;新加坡照明总体规划目的是树立整个城市区域的统一形象,改善或加强局部特色区域的特殊功能;日本横滨城市照明规划是依据横滨港区夜景观建设的轮廓和骨架进行制定[6-10]。国际照明委员会(CIE)1976年发布CIE-37室外环境照明指南对照明设施的后期维护管理进行明文规定;英国的《照明指南:外部环境》对照明设施的维修事宜进行规定。

光污染是城市夜景过度建设的副产品[11],英国发布的《2005邻里和环境净化法案》使城市景观照明光污染问题实现立法规范[12];国际照明委员会专门颁布CIE 150—2003室外照明装置中强光影响限制指南对户外照明设施侵扰光线进行规定限制。

我国景观照明的标准是权威部门制定并颁布的标准,对照明设施后期维护管理的规定内容尚少。同时未将光污染正式纳入到环境污染物的名单中,只是将光污染列入到环境有害物质中[12]

1.2.4 户外广告和招牌

国内外户外广告与招牌标准法规显著区别是归口管理部门的差异性。英国《2007年城乡规划(广告管制)规例》中规定:规划部门是户外广告与招牌的核心管理部门。法国《国家环境法典》中规定:法规的编制部门是由国家规定的人员组成。日本则将《日本广告条例》、《户外广告物法》和各省颁布的地方性法规组成一套十分系统的招牌标准体系。

我国户外广告和招牌的管理部门各不相同,制定的法规标准水平参差不齐,且管理办法和技术规范分开执行,执行效率较低。同时,我国尚未有统一的户外招牌设置设计、维护管理和安全检查等规定的相关标准[13]

1.2.5 垃圾收集设施

德国代表性法规《循环经济与废物管理法》确定了减量化、无害化和资源化处理原则,同时《柏林促进循环经济和确保环境无害化废物处置法》中将废物明确分为纸板、玻璃、塑料、有机废物、金属、电器和大件垃圾7个类别;DIN制定对垃圾收集车(如DIN EN 1501-1)、收集容器(如DIN EN 840-1)、废物分类管理(如DIN EN13965-2)等方面的标准规范,充分体现德国对垃圾分类收集的严谨性。美国联邦管理法规《住宅、商业和机构性固体废物的储存和收集指南》在垃圾分类的定义、储存和收集设备要求、设计等方面形成了一个完整的法规体系。英国BS 1703—2005垃圾道和垃圾斗规范在垃圾设施的材料要求和配套设施的设计规范方面均进行明文规定。

我国在垃圾分类收集领域暂未出台统一的法规标准,缺少最基础的法律保障,个人和企业缺少切实的操作行为准则[14]。此外,我国缺少对垃圾收集点放置和建设的规定内容,不利于我国垃圾收集设施规范化。

1.2.6 垃圾转运站

在国外公众意见是建设垃圾转运站的决定性因素之一。美国《废物转运站:决策手册》中规定:关于垃圾转运站的设计选址要成立相关委员会以便接受公众的指导意见;美国制定ANSI Z245.42—2012废物转运站安全要求在防护措施、暴露问题、交通安全、坠落物问题和噪音,甚至在潜在危险源和危险物方面都进行详细规定。加拿大《城市固体废物转运站建设导则》中规定:关于垃圾转运站选址要充分考虑公众意见,并根据公众的意见制定修正计划。此外,相关国外标准还有英国BS EN 13492—2018土工合成材料屏障建造液体废物处理场、转运站或二级安全壳所需的特性和德国的DIN 30706-1市政技术条款第1部分:废物等。

我国对参考公众意见未做详细规定,同时对于环境保护和安全生产等方面的规定薄弱,如恶臭排放标准。此外,我国缺少对转运站不同级别、规模、相应的用地和设计以及防护距离要求的强制性条文。

市容环卫领域国内外法规标准的优势与不足见表1。

表1 市容环卫领域国外优势及我国不足

表1 市容环卫领域国外优势及我国不足

2 思考与启示

对比国外市容环卫领域法规标准并结合现状分析,我国市容环卫领域当前突出的问题是市容环卫标准化体系需进一步完善,提高标准的针对性并将其逐步依法规划,如景观照明、户外广告与招牌领域均未有统一的标准制定,同时我国需加强市容环卫法规化;其次,与国外对比,现阶段制定的市容环卫标准欠缺全面性和严谨性,如安全生产方面和环境保护规定的缺失、环卫技术和设施标准均需加强规范。

2.1 明确道路保洁等级和适用条件

针对我国清扫保洁标准化体系,首先是进行严格的道路清扫保洁等级和清扫保洁作业规定。根据不同的道路等级选择适合的保洁作业方式,尽量减少资源的浪费和提高作业效率。在我国大力发展农村基层经济的背景下,城镇和农村的清扫保洁作业也是必须的,如确定对镇区村的街道清洁次数。同时,对道路扬尘清洁和水域保洁需进一步加强,尽量减少道路清洁作业带来的环境问题。

与国外标准不同,我国扫雪铲冰类的标准数量较少,主要是参考CJJ/T 108—2006城市道路除雪作业技术规程,但其内容较为粗略[2],建议制定根据道路综合状况和降雪条件对除雪设备进行选择的规定,同时制定除雪剂使用的强制性条文。

2.2 提高公共厕所服务效率及人性化水平

我国公共厕所的设计标准,可借鉴国外的先进计算理念进行厕位设计,将男女比例、到达率和潜在用户数等因素充分考虑,尽可能提高使用效率,提升公共厕所可达性。同时,加强我国公共厕所标准中使用便利性的规定,如应充分考虑残疾人士和婴幼儿的需求,制定技术规范来增添提供残疾人士厕所、淋浴设施、婴儿换尿布设施等,为婴幼儿和残疾人士创造良好的如厕环境。

针对我国公共厕所在后期维护管理的缺失,可以制定相关公共厕所登记管理记录,加强对公共厕所的管理。此外,在公共厕所建设时应充分考虑后期维护管理。

2.3 强调景观照明整体规划和光污染控制

我国景观照明规划需依据各个城市的文化发展进行制定,充分考虑各个城市实际照明情况和需求进行照明设施的建设和发展,以此展现城市特色。同时,对维护人员、方法、时间和费用进行详细规定,加强景观照明系统的后期维护。

在实际展开城市景观照明专项规划与设计的过程中,应始终坚持维护生态环境平衡的原则,在此基础上科学控制光污染,关注灯管的合理应用,最小化景观照明的光污染、耗能[15]。同时,详细规定灯具眩光限制值和电子显示屏频闪限定值,减小灯光强度对周围环境的影响。

2.4 规范户外广告与招牌禁止设置区域和安全性管理

根据现已颁布的地方性标准和规定,并结合我国户外广告和招牌的现情制定城市标准体系,可从户外广告与招牌设置区域和安全性方面进行规范:(1)制定户外广告与招牌选址规定,规范禁止设置区域;(2)规范户外广告与招牌相关设施材料和相关的设计值,如金属结构的变形容许值和结构承载力设计值等;(3)规定户外广告与招牌后期维护管理;(4)制定户外广告与招牌安全性规定。

2.5 加强垃圾收集设施规范化和分类收集制度化

借鉴国外对放置收集容器的建筑、地面和墙面的防护等要求,制定我国垃圾收集设施标准规范,包括:(1)垃圾收集点的选址和选材规定,收集点的给排水及密封性条件规定;(2)垃圾收集站的选址、技术性规范要求和安全注意事项等;(3)垃圾收集配套设施的技术规范,包含机械设备性能要求、装载容器数量、车辆配置数量和安全性配套设施等。

2.6 提高垃圾转运站选址公众参与度并落实环境影响控制措施

借鉴国外垃圾转运站建设标准,我国建设垃圾转运站应调查分析公众意见以确定转运站建设的合理性。同时,根据我国现有的转运站行业标准从以下3个方面进行规范:(1)根据垃圾的产生与分布、收运模式、运输距离和污染控制等确定垃圾转运站用地指标以及转运站的不同级别规模;(2)在结合当地垃圾转运的实际情况和环境保护标准限定值的基础上,对转运站的设计要求进行规范,包括主体设施和配套设施以及除尘除臭系统、设置警示牌和排水系统设计等技术规定;(3)加强对安全生产的规定要求,对垃圾转运站一切可能危及工作人员和公众的因素进行分析,如转运站防护距离、噪音、坠落物、运输车辆的安全要求和危险性化学物质等。

3 结果与讨论

市容环卫标准体系的完善是我国经济发展所必需的。以城市生态环境和人居舒适度为指导原则,通过对国外环卫标准体系分析借鉴,从政府职能单位、技术性规范、设施规范和安全性规范等方面制定符合我国现阶段国情的市容环卫标准体系。同时,国外对市容环卫有更为明确的法规,我国多以技术规范和国家标准、行业标准等形式作为管理工具,需加强市容环卫法规制定以推动城市管理的发展。

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Reflection and Enlightenment on the Comparison of Regulations and Standards of City Appearance and Sanitation at Home and Abroad

我国市容环卫标准现已形成基础性规范体系,但对比发达国家法规标准体系仍需进一步完善。基于对典型国家清扫保洁、公共厕所和垃圾收集设施等6个领域法规标准的检索,同我国相关法规标准进行对比分析,有针对性地提出加强景观照明整体规划、提高公共厕所人性化水平和提升垃圾收集和转运的合理性等对策,以期推动我国市容环卫标准系统化发展。The standards of city appearance and sanitation in China have formed a basic standard system. However,compared with developed countries,the legal standard system still needs to be further improved. Based on the retrieval of the regulations and standards in six fields such as sweeping and cleaning,public toilets and garbage collection facilities in typical countries,and through comparative analysis with relevant regulations and standards in China,some countermeasures such as strengthening the overall planning of landscape lighting,improving the humanization level of public toilets and improving the rationality of garbage collection and transportation were put forward pertinently,in order to promote the systematic development of city sanitation standards in China.

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